במקרים רבים הדיחה ההסתדרות את ועד העובדים שנבחר על ידי העובדים ומינתה במקומו ועד מטעמה: ב-2006 הדיחה את ועד עובדי המועצות הדתיות כיוון שסירב לקיים שביתה עליה החליטה ההסתדרות[5]; ב-2014 הדיחה את ועד עובדי אגד על רקע עימותים פנימיים[6]; ב-2013 הדיחה את יו"ר ועד עובדי רכבת ישראל, גילה אדרעי, ושלושה חברי ועד נוספים בשל התנהגות ארגונית שגרמה נזק להסתדרות[7]; ב-2009 הודח יו"ר ועד העובדים של עיריית קרית ביאליק מכיוון שחתם על הסכם עם העירייה שמאפשר פיטורי עובדים בעירייה[8]; בינואר 2017 הדיחה ההסתדרות את ועד עובדי נמל אשדוד ומינתה במקומו ועד מטעמה, שכיהן כשנה ללא בחירות עד שעובדי הנמל חתמו על עצומה ודרשו לפזרו[9]; וכך במקרים רבים נוספים.
במצב עניינים זה, בו ראשי הועדים אינם נבחרים במקרים רבים ישירות על ידי העובדים, וגם ועד הנבחר על ידי העובדים, כפוף למרותו של ארגון אחר היכול להדיחו ולמנות במקומו ועד מטעמו, יש מקום לספק עד כמה ארגון העובדים היציג אכן מייצג את העובדים.
העדר ההסדרה החוקית בישראל יצר מצב בו ראשי ועדים מכהנים בתפקידם שנים ארוכות כשהיכולת של העובדים להחליפם היא מוגבלת, וכפופה למרותם של ארגוני-על בעלי אינטרסים פוליטיים שונים. מצב זה יכול להוביל לקיפאון, העדר חדשנות, ייצוג לקוי של העובדים בארגון, והוא כר פורה לצמיחת שחיתות ופגיעה במנהל התקין. הגבלת כהונת ראשי ארגוני העובדים יכולה לסלול את הדרך למועמדים חדשים, ייצוג נאמן יותר של העובדים ורצונותיהם, וחיזוק האלמנט הדמוקרטי בקרב ארגוני העובדים. כמו כן, היא יכולה למנוע מצב שבו שיקולים פוליטיים מובילים את פעולותיהם של ראשי ועדים, ואלה יפעלו לקידום טובת העובדים וטובתם בלבד.
לא מקרה הוא שדווקא בועדים החזקים ביותר משך הכהונה הוא הממושך ביותר. ועדים אלה אוחזים בכח רב מאוד, לעיתים קרובות בעלי עמדת מיקוח חזקה מזו של המעסיק, לרוב הממשלה (פדר, שראל וזיכרמן, 2016). הגבלת כהונתם, במקביל להגבלות נוספות, עומדת במקרים האלה לצד האינטרס הציבורי.
הגבלת כהונה בישראל
בישראל מתקיימת הגבלת כהונה בתפקידים רבים, מתוך הבנה של הבעייתיות בכהונה לא מוגבלת. כהונת נשיא המדינה מוגבלת לשבע שנים, כך גם כהונתו של מבקר המדינה, היועץ המשפטי לממשלה ושל הרבנים הראשיים. אלה נבחרים לתפקידם על ידי הגוף הנבחר על ידי הציבור (הכנסת והממשלה), בדומה לאופן שבו נבחרים ראשי ועדים במקרים רבים.
בעשור האחרון הוגבלה כהונתם של בעלי תפקידים נוספים רבים מאוד בשירות הציבורי. החלטת הממשלה מס' 4470 (בהמשך להחלטה מס' 4062) קבעה כי כהונתם של נושאי משרות בכירות בשירות הציבורי תוקצב לכהונה אחת בת 4-6 שנים. בין המשרות שכהונתם הוגבלה: ראש המועצה הלאומית לכלכלה, נציב שירות המדינה, ראש המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, החשב הכללי, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, מנהל רשות החברות הממשלתיות, מנהל רשות המיסים, הממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון, הממונה על ההגבלים העסקיים, יו"ר המזכירות הפדגוגית במשרד החינוך, חשבים בכירים במשרדי ממשלה, ראשי נציגויות משרד החוץ, משרד האוצר ומשרד התמ"ת בחו"ל, ראש שירות הבטחון הכללי, המשנה לראש המטה לביטחון לאומי, מנהלי רשויות ממשלתיות מסוימות, מנהל הוועדה לאנרגיה אטומית, מנהל הקריה למחקר גרעיני והסטטיסטיקן הממשלתי.
אל מול השיקול של מקצועיות הבאה עם נסיון, עמדו שיקולים כבדי משקל שהביאו את הממשלה לחוקק הגבלת כהונה בתפקידים בכירים. בין השיקולים שהכריעו את הכף: הצורך לרענן שורות והגדלת סיכוייהם של מועמדים חדשים שיביאו רוח חדשה לתפקיד, מניעת צבירה וריכוז של כוח רב בידי עובד בכיר לתקופה ממושכת, וצמצום החשש לעודף תלות בין נושא התפקיד והגופים שבפיקוחו או שתלויים בהחלטותיו[10].
לאחרונה, ולא בפעם הראשונה, עולה גם דרישה להגביל את כהונתם של בעלי תפקידים נבחרים, ביניהם הצעת החוק להגבלת כהונת ראש הממשלה (הצעת חוק פ/2957/20) שהועלתה בכנסת העשרים, ומספר הצעות חוק להגבלת כהונת ראשי ערים. בבסיסן של הצעות חוק אלה ההבנה כי במערכת בלתי מוגבלת נוטים בעלי תפקידים נבחרים לדאוג לשיקולים פוליטיים אישיים צרים, ופועלים לשימור שלטונם, ולא לטובת הציבור הבוחר בהם ולקידום ענייניהם.
המחקר אודות הגבלת כהונה
מחקר רב מראה כי למועמד מכהן יש יתרון ברור אל מול מתחרים חדשים, מה שיכול להוביל לתקופות כהונה ארוכות, כאשר אין הגבלת כהונה מוגדרת בחוק (בין החוקרים שמצאו זאת: Gelman and King, 1990; Cox and Katz, 1996; King and Gelman 1991; Cox and Morgenstern 1993; Ansolabehere and Snyder 2002).מחקרו של אופל (Uppal 2010) מצא כי למועמדים מכהנים סיכוי גבוה ב30% לנצח בבחירות על פני מועמדים חדשים, ומחקרים אחרים מצאו יתרון גדול אף יותר.
שיטת הבחירות בדמוקרטיה הייצוגית נוטה להיטיב עם מועמדים מכהנים, בשל נטייתו של הציבור לבחור במועמד המוכר ונטייתו להימנע מסיכונים. בנוסף, העובדה שהוא כבר מכהן בתפקיד מעניקה לו יתרונות רבים בצורה של תקציבים וכח אדם, היכרות עם הגורמים הרלוונטיים ואופן פעולת המערכת, ושכר קבוע גם תוך כדי ניהול מערכת הבחירות (שם). נסיבות אלה מקשות על החלפת המועמד המכהן במועמד אחר, ולפיכך, שיטת הגבלת כהונה יכולה לשפר את התהליך הדמוקרטי ולהגדיל את הייצוגיות.
יתר על כן, בשל היתרון הברור למועמד מכהן, נחסמת הדרך למועמדים חדשים, לעיתים ראויים יותר. הגבלת כהונה יכולה להכניס מועמדים חדשים רבים למערכת, להגביר את החדשנות והיזמה, ולהגדיל את אפשרויות הבחירה של הבוחרים. כמו כן, היא יכולה לייצר הזדמנויות נוספות להשתתפות בתהליך הדמוקרטי, על ידי התמודדות לתפקיד ציבורי. מנגד, כהונה ארוכת שנים של נציג יחיד יכולה להוביל לקיפאון, סטגנציה והעדר חדשנות.
הדיון הציבורי בדבר הגבלת כהונת נבחרי ציבור ברמות הממשל השונות היה לדיון מרכזי בעיקר בארצות-הברית, מאמצע שנות ה-90 של המאה ה-20. הצעת חוק רפובליקנית ב-1994 הציעה להגביל את משך כהונתם של חברי הקונגרס ל-12 שנים, אך לא הצליחה לייצר שינוי חוקתי ברמה הלאומית. עם זאת, מדינות רבות בחרו לחוקק הגבלת כהונה ברמה המדינתית (state) והמקומית. נכון לשנת 2010 ,15 מדינות בארצות-הברית הגבילו את משך כהונת נבחרי הציבור בגוף המחוקק, ב-36 מדינות היו הגבלות כלשהן על משך כהונת נבחרים בגופים המבצעים, ובכמה ערים גדולות, ובהן ניו-יורק, לוס אנג'לס ויוסטון, הגבילו את משך כהונתם של ראש העיר ו/או חברי מועצת העיר. אלה מצטרפים להגבלה על כהונתם של נשיא ארה"ב, המוגבל לשתי כהונות, ולכשני שלישית ממושלי המדינות שכהונתם מוגבלת. מדיניות זאת, של הגבלת מספר הכהונות שיכול פוליטיקאי ברמות שונות לכהן, היא פופולרית מאוד בקרב הציבור האמריקאי. קארי ואחרים (Carrey et al. 2000) מראים כי רוב גדול של בוחרים תמכו בהגבלת כהונה בסדרה של משאלי עם בנושא.
סביב דיונים אלה התפתח משנות ה-90 מחקר ענף שבחן את השפעותיה של הגבלת כהונה על גורמים שונים וביניהם ייצוגיות, אחריות פיננסית, שחיתות, ועוד. סמארט וסטורם (2004 Smart and Sturm) טוענים כי להגבלת כהונה השפעה חיובית על הבוחרים, בשקלול כל הגורמים. הגבלת כהונה מקטינה שיקולי קריירה, ומגדילה את פעילות האמת של פוליטיקאים.
כאשר מספר הכהונות שפוליטיקאי יכול לשרת היא בלתי מוגבלת, גם לפוליטיקאים בעלי רצון טוב לשרת את ציבור הבוחרים, יש נטייה לפעול לשימור עצמי. פוליטיקאים יבחרו להימנע מפעולות שיכולות לסכן את הסיכויים שלהם להיבחר מחדש, גם אם הפעולות הללו הן לטובת הבוחרים. גלזר ו-וטנברג (Glazer and Wattenberg 1996) טוענים כי כאשר אין הגבלות כהונה ההבטחה לתקופות כהונה נוספות מוביל פוליטיקאים להפנות זמן ומשאבים מעבודת החקיקה לטובת שירותים צרים לציבור הבוחרים שלהם, ובכך מקטינים את הרווחה הציבורית.
בנוסף, להגבלת כהונה יש "אפקט אמת", כיוון שמספר הכהונות מוגבל וממילא אין אפשרות להיבחר מחדש, בכהונה האחרונה הפוליטיקאי פועל לפי נטיות האמת שלו ולקדם מדיניות שהוא מאמין בה. ל"אפקט האמת" חשיבות רבה עבור הבוחרים כיוון שהוא מאפשר להם לאתר מועמדים רצויים להם בעתיד, בעקבות התנהגות העבר, ולשקול את שיקוליהם בהתבסס על מדיניות ולא על קמפיין (2004 Smart and Sturm).
חלק גדול מהספרות במחקר עוסק בשיקולי קריירה: סוכנים הדואגים למוניטין העתידי שלהם עלולים לנקוט בפעולות לטווח הקצר על חשבון העקרונות שלהם (ביניהם: (2001); Ely and Välimäki (2003) Morris). רעיונות אלה הותאמו לשדה הכלכלה הפוליטית על ידי חוקרים כמו קיינס-וורון ואחרים (2001et al. Canes-Wrone) וכן מסקין וטירול (2004Maskin and Tirole ). חוקרים אלה מצאו כי פוליטיקאים נוטים לפעול על פי דעת הקהל ולהתעלם ממידע הקיים ברשותם לגבי האפקטיביות של צעדי מדיניות. הגבלת כהונה יכולה להוביל את ציבור הבוחרים להצביע למועמד על בסיס צעדי מדיניות, ולא על סמך פעילות פופולרית שאינה אפקטיבית.
לממצאים אלה ניתן לראות דוגמאות רבות בפעילותם של ראשי ארגוני עובדים. נציגי ארגוני עובדים פועלים להציג הישגים לציבור הבוחרים שלהם, גם כאשר הדבר נוגד את האינטרסים של העובדים, ולעיתים פוגע ברווחתם של כלל העובדים. בישראל במקומות רבים מקובל נוהג "דור ב". מדובר בשיטה המייסדת רבדים שונים של שכר ותנאים לעובדים: עובדי "דור א", הם העובדים הותיקים -אלה המצביעים לראש הועד ועל כן יש לו אינטרס להיטיב עמם)- זוכים להסכם שכר המבטיח להם שכר ותנאים משופרים. לעומתם, עובדי "דור ב", עובדים עתידיים, שכרגע אינם מצביעים לועד (כיוון שהם עובדים חדשים או כלל לא נשכרו עדיין), זוכים לתנאים נחותים.
דוגמא נוספת לשיקולי קריירה על חשבון האינטרס של העובדים היא השגת הישגים בצורת שכר והטבות לטווח הקצר, שפוגעים ביכולת החברה לתפקד בטווח הארוך ויכולים לגרום לסגירת החברה ופיטורים בהמשך. לאחרונה ראינו דוגמא במפעל "נגב קרמיקה", שבו העובדים גררו רגליים בדיון עם ההנהלה וסירבו לקיצוצים, והמפעל נדון לסגירה וכל העובדים פוטרו.[11]
במגזר הציבורי שיקולי קריירה נפוצים הרבה יותר מאשר במגזר הפרטי. במגזר הציבורי כמעט אין סכנה שתיסגר "החברה". יתר על כן, משום שבמקרים רבים ביכולתם של ארגוני העובדים להשית עלויות ניכרות על המעסיק הציבורי על ידי שביתות ועיצומים, הם מצליחים להשיג הישגים ניכרים לעובדים, הפוגעים ביכולת החברה לתפקד בטווח הארוך, ובעובדים שאינם חברי הועד. דוגמא בולטת בישראל היא חברת החשמל, בה כח המיקוח של העובדים גבוה במיוחד, בשל היותה חברה מונופוליסטית. בחברת החשמל נצבר לאורך השנים גרעון ענק בגובה של כ-40 מיליארד ש"ח. בגין גרעון זה, והתחייבויות השכר הגבוהות לעובדים הקבועים, חברת החשמל אינה קולטת עובדים נוספים, אלא רק עובדים זמניים בשכר נמוך, המפוטרים לאחר 5 שנים.[12]
בנוסף, לארגון העובדים אינטרסים מוסדיים שיכולים להתנגש עם האינטרסים של העובדים. במקרים כאלה הארגון נוטה להעמיד את האינטרס שלו לפני האינטרס של העובדים. לדוגמא, איגודים רוצים להגביר את ההכנסות שלהם מדמי החבר. במקומות מסוימים, איגודים מכניסים סעיפים להסכם הקיבוצי המגנים על עובדים המשלמים דמי חבר ודואגים לפיטורי עובדים שאינם משלמים דמי חבר (Sherk, 2012). איגודים מסכימים לשכר נמוך יותר לעובדים בתמורה לכפיית תשלום דמי חברות (שם), וגורמים בכך פגיעה כפולה לעובדים: גם שכר נמוך יותר וגם תשלום כפוי של דמי חבר. במקרים אחרים, האיגוד מוותר על העלאות שכר לעובדים אותם הוא מייצג, בתמורה להגדלת מספר החברים בו על ידי איגוד חברים נוספים תחת אותה חברה (שם).