דבריו של השופט לשעבר יגאל פליטמן, נשיא בית הדין הארצי לעבודה לשעבר, בכנס השקת ספרה של לילך ליטור "השביתה – משפט, היסטוריה ופוליטיקה" (2019), במפוס האוניברסיטה הפתוחה ברעננה בתאריך 5.6.2019.
תמלול: אלון תובל
הקדמת המתמלל:
נושא הרצאתו של פליטמן היה השביתה המעין פוליטית ובמסגרתה הוא פירט את דרכו של בית הדין מאז בג"צ בזק בנושא השביתות הפוליטיות וטיפולו של בית הדין בסכסוכים סביב רפורמות במשק.
פליטמן יוצא באופן ברור נגד בג"צ בזק ומסביר את דוקטרינת הטיפול של בית הדין בסכסוכים סביב רפורמות באופן שמסביר במידה רבה מדוע הן נעצרו ועוכבו במשך השנים. אני מוצא את דבריו מקוממים אך גם כמשקפים נאמנה את עמדת בית הדין לעבודה כפורצת את הגבולות וההגדרות שקבע בג"צ בעניין זכות השביתה. מדובר בהדגמה טובה לגישת בית הדין שמתעלמת מהפן של המשפט המנהלי ומכפיפה כל סוגיה לתבנית המוגדרת של המשפט העבודה: עימות מעמדי שבו יש להקנות לעובדים כלים לשם השוואת כוח המיקוח שלהם ואיזון כוחו של הצד שכנגד.
ערב טוב לכולם
תודה לד"ר ליטור על ההזמנה ליטול חלק בערב הזה על הוצאת ספרה על השביתה. בעיון מרפרף בספר שנמסר לי השבוע מצאתי אותו מעניין ומחכים, חשוב ואקטואלי בהיותו ממלא חסר נדרש בהבנת הסוגיות המשפטיות הדוחקות העומדות לפתחו של בית הדין בנושא השביתה בשירותים הציבוריים בכלל ושביתה מעין פוליטית בפרט.
את ההרצאה אני אייחד לשביתה המעין פוליטית מנקודת מבטו של בית הדין. בחרתי לייחד דברי דווקא בנושא השביתה המעין פוליטית משום שהנושא הזה עלה לאחרונה על סדר יומנו בפרשות הרכבת וחברת החשמל והסוגיה נמצאת כרגע על פרשת דרכים בין הבג"צ לבית הדין כפי שתראו בהמשך מדוע אני כך אומר זאת.
במילים אחרות, בין בג"צ בזק לבפס"ד בזק או אם תרצו – במתח שבין [פס"ד] בזק לחברת החשמל. בדוננו בשביתה מעין פוליטית הכוונה לזכות השביתה בשירותים חיוניים בעקבות שינויים רגולטוריים בהם להבדיל מזכות השביתה באותם גופים במהלך יחסי העבודה הרגילים – למשל עקב פוג תוקף הסכם קיבוצי.
נתחיל מההתחלה, נמנה מספר פסיקות כאבני דרך שתעזורנה לנו בביאור הסוגייה על ריבוי פניה.
אז פסק הדין הראשון שאני אפתח בו מ-1995 הוא הבג"צ – בג"צ בזק. בזק פעלה על פי רישיון שניתן לה בחוק הבזק מ-1982. היא הייתה מונופול טלפוני. הממשלה הגישה הצעת חוק לפתיחת תחום הטלפוניה הסולולארית והבינ"ל לתחרות. פורצת שביתה כללית לאור רצון עובדי בזק לשמר את המצב הקיים, התיק מגיע לבית הדין הארצי. הנשיא גולדברג סבר אז שגם במקרה כזה מותרת שביתה כנגד הריבון בשל פגיעה בעובדים. סגנו, השופט אדלר, סבר שמדובר כאן בשביתה מעורבת פוליטית-כלכלית שסיווגה צריך להיעשות על פי מחבן המטרה העיקרית שלה. וכאן תכלית השביתה הייתה שינוי החלטת הממשלה והכנסת, לכן היה מקום לתת צו כנגד השביתה אלמלא חזרו בהם העובדים וחזרו לעבודה ללא תוצאה.
התיק בכל זאת מגיע לבג"צ. אני אתמקד בעיקרי הדברים של השופט דב לבוין שכתב את פסק הדין העיקרי. אז ראשית, חירות השביתה מבוססת על כבוד האדם על פי חוק יסוד כבוד האדם. שנית, קיימים שלושה סוגי שביתה:
(1) הכלכלית המותרת – כלומר שביתה בענייני תנאי עבודה וביטחון תעסוקתי של עובדים.
(2) הפוליטית האסורה – כדוגמת שביתת המורים הדרוזים ברמת הגולן בעקבות חקיקת חוק סיפוח רמת הגולן […]
(3) והשביתה המעין פוליטית שהיא לא קשורה ישירות לתנאי העבודה אך יש לה השפעה עליהם והמבחן הוא מבחן המטרה העיקרית.
בשביתה מעין פוליטית, אומר השופט דב לוין, מותרת שביתת מחאה קצרה בת יומיים, וזאת בסייג: שהמדינה לא מנהלת משא ומתן כמעסיקה. ואילו כן – מותר לשבות כנגדה כמעסיק. זה היה המצב ב-1995, אלא שמאז רבו השביתות בהשירותים הציבוריים בנמלים, בבנקים, בחברת החשמל, בבזק ואנחנו מתווים את ההתייחסות של בית הדין לשביתות אלה בסטייתו מהלכת בזק.
אני אדלג על שנים ונגיע ל-2003 לגבי נמל אשדוד. אז ב-1961 נחקק חוק רשות הנמלים שהכפיף את כל הנמלים לרשות אחת. ב-2003 רצו לעשות רפורמה של הקמת חברת נמלי ישראל ותחתיה חברות הנמל הממשלתיות של חיפה אשדוד ואילת. ואז פורצת שביתה נוכח השינוי המבני הצפוי בנמלים. התיק מגיע לבית הדין הארצי וכאן הנשיא אדלר סוטה מפסק דין בזק וקובע כך:
ראשית, השביתה תוקפא אבל שנית, הצעת החוק לא תקודם והצדדים יכנסו למשא ומתן. וכך מסתיים העניין. נעבור עוד עשר שנים קדימה ונגיע ל-2013, שוב נגיע לנמל אשדוד ושוב לרפורמה של הקמת נמלים מתחרים לנמלים הקיימים בחיפה ובאשדוד. לרפורמה הזאת הייתה השלכה ישירה על תנאי העבודה ובטחונם התעסוקתי של העובדים. המבחן לקביעת אותה השפעה ישירה כפי שקבענו היא מבחן סבירות הפגיעה בתנאי העבודה. משישנה סבירות לאותה פגיעה, קמה עילת שביתה.
וכאן הדבר מורגש במיוחד שהמדינה, עד לאותה שנה, הלכה עם העובדים כל הזמן. ביחד הם חשבו על רפרומה והנה פתאום – חד-צדדית – המדינה מחליטה החלטה אחרת לגבי רפורמה של הקמת הנמלים לצד הנמלים הקיימים. היא מסרבת בכלל להידבר עם העובדים. לכן נתנו כאן צו של עיכוב מכרזי בנייה לשבועיים ימים, אסרנו שביתה חייבנו במשא ומתן והידברות בין הצדדים. עשינו זאת גם משום שהנמלים החדשים תוכננו כך שהם קיבלו ציוד חדשי ורציפים למים עמוקים שבהם כל הספינות תוכלנה להיכנס, בשעה שברציפי הנמלים הקיימים רק אניות קטנות יותר יכלו להיכנס. ברור היה כאן חוסר השיוויון בין הנמלים החדשים לנמלים הקיימים. [אז] הוגש בג"צ וישר הבג"צ נמחק.
נעבור לפסק הדין האחר מ-2018 של בזק. כאן הרגולטור מחליט באוקטובר 2017 שסלקום ופרטנר ייכנסו לתשתיות בזק להנחת מכבלי תקשורת עבור עצמן. ושוב, על פי המבחן שקבענו, אנחנו בוחנים את עילת השביתה. קבענו כאן שבהיעדר תשתית עובדתית לקבוע את מבחן האפשרות הסבירה להשלכת ההחלטה על תנאי העבודה של העובדים ובטחונם התעסוקתי – אין להתיר להם לשבות. אבל שוב, על פי המבחן שלנו.
וכאן מסתיימת סקירת הפסיקה בפסק הדין של חברת החשמל:
חוק משק החשמל מ-1996 הסדיר פעילות המשק לטובת הציבור וקיום תחרות בו. מוקמות לאורו תחנות גז שמספקות כ-30% מייצור החשמל. חברת החשמל – עיקר הכנסתה הוא מייצור חשמל. ישנן רפורמות שהולכות ונופלות במהלך השנים. ב-2014 מדובר על רפורמה מסויימת, העובדים עובדים לשבות, בית הדין האזורי מתיר להם והתיק מגיע לבית הדין הארצי. במשך שלוש שנים, מ-2014 עד 2017, בית הדין מלווה את הצדדים במשא ומתן לקראת רפורמה כאשר בגלל ריבוי הגורמים אי אפשר היה להגיע לרפורמה אחת.
והנה, ערב הדיון הקובע בבית הדין, המדינה מחליטה החלטה על רפורמה אחרת. החלטה חד צדדית של הוצאת כלל הייצור מחברת החשמל ומעבר לאנריות חלופיות כשחברת החשמל תסתפק בגיבוי פחמי ותהיה חברת הולכה. להחלטה החד-צדדית הזאת [הייתה] השלכה ישירה על בין 2000 ל-5000 עובדים שצפויים לפיטורים, תלוי באיזה מעגל אנחנו מסתכלים. לכן ניתן צו שמתיר שביתה על פי הצעד המידתי שיבחרו העובדים. ו[במקביל] נקבע דיון קרוב לבית הדין האזורי שילווה את הסכסוך כאשר בינתיים הצדדים יקיימו משא ומתן תוך דיווח לבית הדין. על פסק הדין הזה מוגש בג"צ, אלא שעד להחלטה הסופית בבג"צ כאשר דיון רודף דיון ודחייה רודפת דחייה, הצדדים מנהלים משא ומתן. בינתיים אין שביתה ובינתיים הצדדים למעשה מגבשים רפורמה יחד עם ארגון העובדים ומגיעים להסכמה על ביטול פסק הדין של בית הדין.
עד כאן סקירת הפסיקה. מכאן לניתוח של פסקי הדין.
אז ראשית, שביתה מבחינתנו זה כל הפרעה מאורגנת למהלך העבודה הרגיל. זה יכול להיות שביתה איטלקית, זה יכול להיות שביתת האטה בעבודה, זאת יכולה להיות שביתה חלקית, עיצומים, כל הפרעה מאורגנת. שנית מבחינת בית הדין חופש השביתה נגזר מחופש ההתארגנות כזכות חוקתית על פי חוק יסוד כבוד האדם. כשבית הדין בוחן שביתות בשירות הציבורי שמגיעים אליו בעקבות רפורמה, הוא מניח ארבע הנחות:
ההנחה הראשונה היא שאת הזכות לשביתה יש לבחון בראי קידום הרפורמה על פי החלטת הרגולטור. זוהי הנחת היסוד. ההנחה השניה היא שעל בית הדין לקדם תחרות חופשית שתועיל למשק המדינה אבל על התחרות להיות גם שיוויונית והוגנת כפי שהיה מבחינתנו במקרה הנמלים. שלישית, אין מחלוקת ששביתה כלכלית מותרת ואין מחלוקת ששביתה פוליטית אסורה. מעבר לזה אנחנו מתעלמים במכוון מסייג בזק לגבי המדינה המתנהלת כמעסיק למרות שאלה הם פני הדברים בשביתות בנמלים ובחברת החשמל; משום שבאותם מקרים החברה וארגון העובדים היו באותה סירה כנגד הרגולטור והפרטנר האמתי למשא ומתן היה בעצם המדינה.
אחרי הנחות יסוד אלה, נמנה את ארבעת כללי הדרך שבית הדין בוחן את השביתה המעין פוליטית. ראשית, כל שביתה חייבת בהודעה. בית הדין בוחן את ההודעה לגבי מטרת השביתה. זה המשור ההצהרתי הפורמאלי. אתה צריך לבדוק בהודעת השביתה את ההתייחסות לפגיעה ביחסי העבודה ולרפורמה שבעקבותיה פועלים לפגיעה ביחסי העבודה. למשל, בעקבות משבר הבנקים רצו להפריט… לאחר שהמדינה קיבלה את המדינה על הבנקים ורצו להפריט אותם הגיע המקרה של בנק דיסקונט שרצו למכור אותו. וכאן העובדים לא נקטו בשביתה כללית, אלא לא העבירו לבורסה נתונים על מצב הבנק כך שאף קונה פוטנציאלי לא ירצה לקנות את הבנק. כאן פסק, משמדובר באמצעי כזה, למרות שקמה להם עילת שביתה, שמונע [האמצעי] בעצם יישום הרפורמה ולכן אסרנו את קיומו של אותו עיצום.
הכללי השני הוא סבירות. ככל שטענת הזכות לשבות עומדת במבחן ההצהרה, נבחנת סבירות פגיעת הרפורמה בתנאי העבודה. הכלל השלישי הוא העילה: ככל שהתקיים מבחן הסבירות, קמה עילת שביתה כלכלית. מימוש הזכות, גם כשקמה עילת שביתה מוצדקת, אין להתירה ללא בחינת דרכי יישומה. המטרה אינה מקדת את האמצעים. דרכי היישום נבחנים כפי שנבחן כל זכות חוקתית – על פי מבחן המידתיות.
מהן אמות המידה של בית הדין לבחינת המידתיות? ראשית חופש הבחירה. הכלל הוא שארגון העובדים החופש לבחור את אמצעי השביתה שבו הוא חפץ לנקוט. ההנחה היא שארגוני העובדים הם אחראיים. אנחנו רואים את זה בכוח לעובדים, בהסתדרות, בהסתדרות העובדים הלאומית, בהר"י…
הכלל השני הוא שאמת המידה היא בחינה כפולה של בית הדין. הוא בודק האם האמצעי שרוצים לנקוט בו מסכל את הרפורמה והוא בודק את מידת פגיעתו בציבור. פגיעה מסויימת בציבור תותר.
הכלל השלישי, אמת המידה השלישית היא ששערי בית הדין תמיד פתוחים לפני כל מי שנפגע באופן לא מידתי משביתה. אם אתם רוצים דוגמא אז למשל – הייתה שביתה במשרד החוץ [ אז] אנשים לא יכלו להיכנס ולצאת מהארץ, זה היה חשוב להם – אז לכן ניתן היה לפנות לבית הדין ולקבל צו שיאפשר להם להיכנס לארץ. או [למשל] השביתה בנמלים שנסגרו ופיניציה שחייבת להפעיל את התנור שלה 24 שעות לא יכלה. היה חשש שיהיה הכרח לכבות את התנור ולכן התרנו ללייבא חומרים כך שיתאפשר לפיניציה להמשיך בפעילותה.
מכאן אני אעבור לבעיות בהלכת בזק, בבג"צ בזק, של סיווג מראש של השביתה המעין פוליטית. ראשית, המדיתיות. הלכה לפיה זכות השביתה מסווגת למעין פוליטית מתמצית בשני ימי עיצומים כאשר קמה עילת שביתה בסכסוך מתמשך, היא לא מידתית, בלתי מתאימה לתחום יחסי העבודה שבמסגרתם נקבע. שנית, משמעות הנחה כזאת של שגר צו ושכח היא שלאחר שני ימי מחאה קצרים אין לארגון העובדים זכות לשבות כשקמה לו עילת שביתה, וזאת עוד בטרם הוסדר נושא הפגיעה של הרפורמה בתנאי העבודה. בכך נשארים העובדים נטולי אמצעים מאזנים אל מול כוחו הרגולטורי של המעסיק [מתקן את עצמו] של הרגולטור והמעסיק שיכולים להכתיב להם חד-צדדית את תנאי עבודתם וביטחונם התעסוקתי.
שלישית, בעבר כך היו פני הדברים. ולכן רבו השביתות הלא חוקיות. משום שהעובדים שבטחונם התעסוקתי מוטל על הכף לא יכלו לעמוד מנגד כשמכתיבים להם פיטורים, תנאי פרישה ותנאי עבודה. לכן לעובדי רשות השידור, עם הקמת התאגיד של 'כאן' במקום רשות השידור, ולעובדי חיפה כימיכלים עם סגירת המפעל, לעובדי חברת החשמל עם הרפורמה של הצואת הייצור מהם – קמה זכות שביתה כפי שפסק בית הדין – מעבר ליומיים זכות שביתה לאחר ההחלטה על הרפורמה.
רביעית, סיווג דיכוטומי לעומת בחינת פני הדברים. הלכה המסווגת מראש שביתה למעין פוליטית מוגבלת, מתעלמת מכך ששביתה אינה תמיד כללית. שהרי שביתה הינה כל הפרעה מאורגנת למהלך עבודה ופניה רבות. לכן אין לשלול מראש את האפשרות שבמהלך סכסוך עבודה מתמשך עקב רפורמה ארגון העובדים ינקוט באמצעי שביתה כאלה שמצד אחד לא יפגעו יתר על המידה בציבור ובהחלטת הרגולטור ומאידך יאפשרו הפעלת לחץ אפקטיבי לגבי תנאי העבודה בעקבות ההשלכה הסבירה של הרפורמה על תנאי עבודתם של העובדים. המבחן כאן הוא מבחן של זמן השביתה, היקפה ואמצעיה ואלה צריכים להיבחן מעת לעת ולא פעם אחת בראשית הדרך.
אני אסיים בחמש הנקודות לגבי דרכו של בית הדין. בית הדין הלך על פי המתווה שפורט ובפועל נעשו הדברים על-ידי ליווי צמוד ושוטף של בית הדין את המגעים של הצדדים הרלוונטיים לסכסוך עם דיווח קצוב-זמן מצד הצדדים על התפתחות המגעים. שנית, בדרך זאת הותוו צדדי הסכסוך לדרך המשא ומתן והתייתר הצורך לשבות. וככל שאפשרנו קיומה של שביתה, היא הייתה מידתיות וזמנית ונקבע דיון לבחינת המשכה ואמצעיה לאחר בחינת התנהלות הצדדים עד לשלב הדיון בבית הדין. שלישית, בדרך זאת הועברו צדדי הסכסוך על ידי בית הדין – המבוגר האחראי שבידו המקל והגזר ליתן צו או שלא ליתן צו- מעימות למשא ומתן, שהרי השביתה היא נשק אחרון לאחר מיצוי המשא ומתן. רביעית, דרך זאת הובילה לפתרון הסכסוך האמתי שבין הצדדים במקום מתן אקמול משפטי של מתן צו או אי מתן צו. חמישית, נוכח דרכו הייחודית של בית הדין כאמור, ובספק בנחיצות חוק בוררות חובה בשירותים חיוניים ככל שהאוצר בכלל יסכים לחקיקתו משום שאין תחליף לתרומת בית הדין ליחסי עבודה תקינים במשק ולמניעת שביתות בו.
ואסיים במה שפתחתי בדבר תודה למחברת על השירות הטוב שעשתה לכולנו מעבר למילייה המשפטני לחיבור ספרה החשוב והוצאתו לאור. אני סמוך ובטוח שהוא עוד יצוטט על ידי כולנו כהנה וכהנה.