הגבלת כהונת ראשי ועדי עובדים ודמוקרטיה במקום העבודה
ינואר 2018 | ריקי ממן
רקע
ישנה הבנה הולכת וגוברת כי כהונה ממושכת בתפקיד מסוים יכולה לגרום לקיפאון ואף לפגיעה בטוהר המידות. בישראל נהוגה הגבלת מספר הכהונות של בעלי תפקידים רבים בשירות הציבורי, מתוך הבנה של הבעייתיות בכהונה לא מוגבלת. עם זאת, בכל הנוגע לועדי עובדים וארגוני עובדים, החוק שותק. ראשי ועדי עובדים וראשי ארגוני עובדים הם תפקידים נבחרים, אך יכולים להיות ממונים (על ידי הארגון היציג), וכך או כך, לעיתים קרובות מכהנים בתפקידם שנים ארוכות מאוד. תפקיד יו"ר ועד עובדים נושא עמו אחריות וכח רבים, ואלה מתעצמים ככל שיו"ר הועד מכהן בתפקידו, ולעיתים כוחם גדול מזה של המעסיק הציבורי.
הצעת חוק להגבלת כהונה של ראשי ועדים הונחה על שולחן הכנסת מספר פעמים בעבר. הצעת חוק בחירות לגופים ציבוריים (תיקון – הגבלת כהונת יושב ראש ועד עובדים) עלתה בכנסת השש-עשרה על ידי חברת הכנסת מלי פולישוק-בלוך וקבוצת חברי הכנסת (פ/3022), על שולחן הכנסת השבע-עשרה על ידי חברת הכנסת רונית תירוש (פ/17/696) ובכנסת העשרים על ידי חברת הכנסת יוליה מלינובסקי (פ/3145/20).
הצעות חוק אלה ביקשו לשקול את התועלת המגיעה מהגבלת כהונה עבור העובדים המיוצגים על ידי הועד. בין היתרונות להגבלת כהונה נמנו: חיזוק החדשנות ורענון השורות בקרב בעלי תפקידים בכירים; חיזוק היסוד הדמוקרטי בקרב ארגוני עובדים והגדלת סיכוייהם של מועמדים חדשים; מניעת ריכוז של כח רב מדי בידי אדם אחד לתקופה ארוכה והקטנת הסיכוי לפגיעה בטוהר המידות; הגברת הייצוגיות והפעולה לטובת האינטרס של העובדים, ולא לטובת האינטרס העצמי ועוד.
מסמך זה מבקש לבחון את המצב החוקי הנוהג בישראל בכל הנוגע להגבלת כהונתם של ראשי ארגוני עובדים וועדי עובדים, וממליץ להחיל הגבלה על מספר הכהונות שראש ארגון עובדים יכול לכהן. כמו כן, הנייר מציג את המחקר העדכני סביב הגבלת כהונה, ואת ההסדרים הנוהגים בעניין במקומות אחרים בעולם.
המצב החוקי בישראל
החוק בישראל אינו מגדיר מהו ארגון עובדים, ואינו מתקין מגבלות על ארגוני עובדים והעומדים בראשם. בית המשפט העליון קבע כללים מנחים שצריכים להתקיים בארגון על מנת שיוכר כארגון עובדים (קיום של קבע, תקנון, חברות אישית ורצונית, ייצוג עובדים שכירים בעיקר, מטרות הולמות, דמוקרטיות בארגון, עצמאות מן המעסיק[1]). ועד עובדים הוא נציגות העובדים במקום עבודה מאורגן, אך הוא אינו מהווה ארגון עובדים יציג לעניין חתימה על הסכם קיבוצי או לייצוג העובדים בבית הדין, ועדי העובדים נדרשים לחסות תחת אחד הארגונים היציגים הכלליים (הסתדרות העובדים הכללית החדשה, ההסתדרות העובדים הלאומית, כוח לעובדים או מען) או תחת ארגון מקצועי (הסתדרות המורים, ארגון המורים, ההסתדרות הרפואית, הסתדרות האחיות או אחרים). ככלל, מגבלות על בעלי תפקידים בארגוני עובדים עולות, אם בכלל, מתוקף תקנות הארגון עצמו ולא מן החוק.
כיום, אין מגבלה על מספר הכהונות או על משך הזמן שבו יכול אדם לכהן בתפקיד יושב ראש ארגון עובדים, לא במסגרת החוק, ולא במסגרת תקנוני ארגוני עובדים. ובמקרים רבים ראשי ועדים מכהנים בתפקידם שנים ארוכות מאוד, וכמעט שאינם מוחלפים בבחירות, אלא פורשים לגמלאות או שנאלצים להתפטר. כך, למשל, בהסתדרות הכללית מאז שעברה ארגון מחדש ב-1994 כיהנו רק 4 יושבי-ראש: חיים רמון (1994-1995), עמיר פרץ (1995-2006), עופר עיני (2006-2014) ואבי ניסנקורן (2014-היום). בהסתדרות הרפואית מ-1971 ועד היום כיהנו 4 יושבי ראש בלבד: רמי ישי (1971-1989), מרים צנגן (1989-1995), יורם בלשר (1995-2009) וליאוניד אידלמן (2009-היום). מבין הועדים הגדולים במשק רבים יושבי ראש הועד המכהנים עשרים שנים ויותר, ועוזבים את תפקידם רק עם היציאה לגמלאות. טבלה 1 סוקרת כמה מראשי הועדים הגדולים במשק ואת משך כהונתם.
תחת תקנוני ארגוני העובדים היום, ראשי ארגוני עובדים מחזיקים חופש פעולה רחב ובמקרים רבים אינם נבחרים על ידי כלל העובדים אלא באמצעות מנגנוני ארגון העובדים שהם פועלים מטעמו. בארגון המורים, בו חברים כ-70,000 עובדי הוראה[2], המורים החברים בארגון בוחרים נציגים מבתי הספר לועידה ארצית המונה שש מאות וחמישים חברים. נציגי הסניפים לועידה בוחרים את המועצה הארצית, המונה 59 חברים, ואלה בוחרים את יושב הראש וחברי ההנהלה. בהסתדרות המורים קיים הסדר דומה: המורים החברים בוחרים נציגים לועידה הארצית, והועידה בוחרת מבין חבריה את מזכ"ל ההסתדרות.
הסדר זה מבטיח שהמורים ועובדי ההוראה בישראל אינם מצביעים ישירות ליושב ראש הארגון שלהם או להנהלה שלו, שהם בעלי סמכויות רחבות במיוחד לנהל משא ומתן קיבוצי מול משרד החינוך על תנאי ההעסקה והשכר בשם כלל המורים בישראל. באופן לא מפתיע, יו"ר ארגון המורים רן ארז מכהן בתפקידו כבר מעל לעשרים שנים. ומזכ"ל הסתדרות המורים, יוסי וסרמן, כיהן בתפקידו 15 שנים עד שנאלץ להתפטר כיוון שהוגש נגדו כתב אישום בעבירות מרמה והפרת אמונים.
| טבלה 1: ראשי ועדים גדולים במשק ומשך כהונתם | ||
| מוסד | יו"ר הועד | שנים בתפקיד |
| חברת החשמל | דוד (מיקו) צרפתי | 2004-היום (14 שנים) |
| קופת חולים כללית (30,000 עובדים) | פרוספר בן חמו | 1996-היום (22 שנים) |
| ארגון המורים | רן ארז | 1997-היום (21 שנים) |
| הסתדרות המורים | יוסי וסרמן | 2002-2016 (15 שנים)
(התפטר לאחר שהוגש נגדו כתב אישום) |
| רשות שדות התעופה | פנחס עידן | 2001-היום (17 שנים) |
| הסתדרות עובדי המדינה | אריאל יעקבי | 2006-היום (12 שנים) |
| בנק לאומי | לואי רוט | 1984-2009 (25 שנים)
(יצא לגמלאות) |
| בנק דיסקונט | ריקי בכר | 1982-2014 (32 שנים)
(יצא לגמלאות) |
| בזק | שלמה כפיר | 1993-היום (25 שנים) |
| נמל אשדוד | אלון חסן | 2003-2013 (10 שנים)
(הושעה לאחר שנעצר) |
| התעשייה האווירית | חיים כץ | 1993-2015 (22 שנים)
(התפטר לאחר שמונה כשר הרווחה) |
| עיריית ירושלים | ציון דהאן | 2001-2016 (15 שנים)
(הוחלף בבחירות) |
| עיריית תל אביב | רמי בן גל | 2007-היום (11 שנים) |
ועדי עובדים, כאמור, אינם גוף מוכר על פי חוק ועל כן כפופים לתקנון הארגון המייצג אותם. ההסתדרות היא ארגון העובדים הגדול בישראל המייצג כ-60% מהעובדים המאוגדים[3]. על פי חוקת ההסתדרות[4], העובדים במקום העבודה בוחרים בועד עובדים, שמהווה נציגות מוסמכת, אך כפוף למנגנוני ההסתדרות. מינוי יושב הראש והדחתו וכן מספר חברי הועד טעונים אישור של ההסתדרות. ההסתדרות מאשרת את תוצאות הבחירות, רשאית לדחות את מועד הבחירות, ואחראית על מינוי ממלא מקום במקרה של הדחה או התפטרות. ההסתדרות רשאית לנקוט בצעדים משמעתיים כלפי ועדי עובדים שלא עמדו בתקנות ובנהלים שהגדירה להם, ובכלל צעדים אלה השעיה, פיזור ועד העובדים והרחקת חבר מהועד.